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綜合信息
發表日期：2021年03月11日
以系統觀念謀劃山水林田湖草沙治理工程
來源：中國環境報 2021年3月11日
3月5日下午，習近平總書記來到他所在的內蒙古代表團參加審議，再次強調，要統籌山水林田湖草沙系統治理。自2013年首次提出“山水林田湖是一個生命共同體”理念以來，通過“三北”防護林、天然林保護、退耕還林還草等重點工程，尤其是山水林田湖草生態保護修復工程的試點實踐和理論升華，推動這一理念內涵得到豐富和拓展。
近日，財政部、自然資源部、生態環境部啟動了2021年度山水林田湖草沙一體化保護和修復工程（以下簡稱山水工程）申報工作，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）也正在積極謀劃山水工程申報實施方案。筆者基于公共治理理論視角，梳理了“山水林田湖是一個生命共同體”理念的發展歷程和最新動態，并結合多個國家山水工程試點實施的體會，嘗試解讀了這一理念的新內涵，提出了山水工程實施方案編制的4個“研究鏈條”，以期為正在組織申報山水工程的地區提供參考。
“山水林田湖是一個生命共同體”理念內涵不斷得到豐富和拓展
在治理理念上，強調整體系統觀，堅持人與自然和諧共生，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針；人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。習近平總書記多次在重要會議上闡述“山水林田湖草是生命共同體”理念。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，首次提出山水林田湖是一個生命共同體。2018年，在長江經濟帶發展座談會上指出，治好“長江病”，要科學運用中醫整體觀，從生態系統整體性和長江流域系統性出發，統籌山水林田湖草等生態要素。這些重要講話，全面體現了“山水林田湖草是生命共同體”的治理理念，為新發展階段加快推進生態保護與修復工作提供了理論指導。
在治理內容上，隨著實踐和理論的升華，自然生態要素增加了“草”和“沙”；流域從“三水統籌”轉變為“五水統籌”，同時增加了“江河湖庫”的協同治理。習近平總書記的系列重要講話，不斷豐富和拓展了“山水林田湖草是生命共同體”理念的治理內容。比如，2017年，在中央深改組會議上，首次提出堅持山水林田湖草是一個生命共同體。2020年8月，在中央政治局會議上，提出統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理。2020年，在全面推動長江經濟帶發展座談會上，提出“統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理”。這些重要講話，再次詮釋了生態系統是個有機整體，生態保護和污染防治密不可分、相互作用，進一步拓展了新發展階段生態治理的范疇和領域。
在治理方式上，要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，注重綜合治理、系統治理、源頭治理，強調整體性、系統性、關聯性、耦合性和科學性；堅持整體推進和重點突破有機結合，實現生態一體化保護與修復。習近平總書記參加有關重要會議和到各地考察時，多次強調要牢固樹立生命共同體的系統思維。比如，2017年，在黨的十九大上，提出統籌山水林田湖草系統治理。2019年，在黃河流域座談會上，提出要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理。去年以來，在山西、陜西、安徽、貴州等省份考察時，也提出了“統籌推進山水林田湖草系統治理”或“堅持山水林田湖草一體化保護和修復”的要求。這些重要講話，是新時代堅持系統觀念在生態治理領域的具體體現，為一體化推進保護修復提供了價值觀和方法論。
在治理機制上，強調協調聯動、協同發力；落實主體功能區戰略，實施國土空間用途管控，嚴守生態紅線；加強全過程自然生態監管，開展成效監測評估，應對全球氣候變化。習近平總書記多次強調，要健全自然資源資產管理體制，完善自然資源監管體制機制。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，指出由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。2020年，在長江經濟帶座談會上，指出要加強協同聯動，強化各種生態要素的協同治理。這些重要講話，破解了自然資源資產管理體制改革難題，健全了生態保護監管機制，為自然生態保護與修復提供了制度保障。
山水林田湖草沙工程謀劃的4個研究鏈條
在學習山水工程有關文件精神后，筆者結合多個試點工作體會，建議在編制實施方案時，側重于技術鏈條、目標鏈條、尺度鏈條和資金鏈條的研究。
?。ㄒ唬┘夹g鏈條。按照問題診斷—原因剖析—目標設定—工程謀劃—績效評價—運維管護的研究鏈條，提出從源頭上系統治理的實施方案。問題診斷和原因剖析上，要追根溯源、診斷病因、找準病根，分類施策、系統治療。目標設定要堅持問題導向和功能導向相結合，突出生態主導功能，提升生態系統質量。工程謀劃應圍繞生態主導功能和突出問題，因地制宜采取嚴格保護、自然恢復、輔助再生、生態重建、環境治理5類措施?？冃гu價應根據工程目標和措施，定量和定性相結合確定績效目標。提出各類工程竣工驗收后的運維制度，建立長效機制，鞏固生態成效。
?。ǘ┠繕随湕l。按照總體目標—年度目標—績效目標—項目成效的研究鏈條，提出實施方案的主要目標?？傮w目標可分為近期目標和遠期目標，由年度目標匯總構成。年度目標需根據年度計劃來合理設定，其核心指標為年度績效目標。年度績效目標由工程年度預期成效匯總取得。項目成效由修復單元中不同子項目生態成效構成。
?。ㄈ┏叨孺湕l。按照景觀尺度—系統尺度—場地尺度的研究鏈條，提出實施方案的總體布局、修復單元和實施范圍?？傮w布局需契合景觀尺度的生態主導功能，聚焦生態修復核心區，側重于生態格局優化、生態廊道連通性打通、受損生態系統修復等，筑牢區域生態安全屏障。系統尺度對應修復單元，是項目謀劃的實施區域，若干個有機聯系的修復單元，組成工程總體布局的一個部分，再由多個部分共同構成總體布局。場地尺度是子項目謀劃的實施范圍，若干個子項目組成工程的一個項目。其中，修復單元的劃定和命名，需統籌考慮生態系統的主導功能、突出問題、流域邊界和行政區劃等因素而確定，而修復單元的名稱也可為山水工程項目命名提供參考。
?。ㄋ模┵Y金鏈條。按照中央資金—地方配套—社會資本—公眾參與的研究鏈條，提出實施方案的資金概算和籌措方式。在中央資金方面，建議涵蓋擬申請山水資金、其他生態資金、污染防治資金、重點生態功能區轉移支付等。擬申請山水資金中，建議在謀劃生態修復類項目的同時，加強生態保護類項目設計，如保護地能力建設、監測網絡構建、紅線勘界定標等，便于落實保護優先、自然恢復為主的原則。其他生態資金包括天保工程、退耕還林還草、草原獎補等資金，側重于配合山水工程實施，整合相關資金，提高資金使用效益。污染防治工程資金包括水污染防治、農村環境整治、水系連通等資金。在地方配套方面，鼓勵設立省級生態保護修復專項資金，同時，省市縣三級政府也應加大本級財政的相關生態保護修復預算安排力度，落實好國家已出臺的綠色金融等扶持政策。在社會資本參與方面，鼓勵通過EPC模式、BOT模式、PPP模式，調動社會資本參與積極性。在公眾參與方面，鼓勵山水工程擬實施地區，優先招募本地勞動力參與工程建設和管護，發揮好公眾的參與權和監督權。
有關建議
針對以往生態工程行業標準體現生態理念不足、治理主體單一等問題，為加強實施方案的制度頂層設計，建議：
第一，加強本轄區行業技術標準或規范制修訂。通過山水工程的實施，圍繞河道整治“白化、渠化、硬化”等問題，制修訂一批符合本地實際、突出生態理念的河道整治、礦山整治修復、地質災害防治、污水資源循環利用等行業技術標準或規范。
第二，提出多元化投入和建管模式創新措施。通過制定自然資源產權激勵政策，探索利用市場化方式，為社會資本投入生態保護修復增加動力、激發活力、釋放潛力；通過整縣推進、行業打包、以城帶鄉等方式，創新環境治理投融資方式，撬動社會資本參與。通過加強宣傳教育，提高公眾生態環境意識，設置水管員、管護員等崗位，引導環保公益組織等措施，示范帶動公眾參與。
第三，完善生態保護與修復體制機制。通過山水工程的實施，加快推動地方生態保護修復領域體制改革，健全自然資源資產產權制度，建立市場化多元化生態保護補償機制，推進碳排放權等交易市場建設，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。
第四，探索富有地域特色的生態優先、綠色發展新路子。通過山水工程實施，憑借生態、旅游、文化等資源優勢，加快推動生態產業化、產業生態化，打造國內著名旅游目的地和綠色農畜產品示范區，進一步鞏固脫貧攻堅成果。把加強流域生態環境保護與推進能源革命、推動形成綠色生產生活方式、推動經濟轉型發展統籌起來，堅持治山、治水、治氣、治城一體推進。大力實施鄉村建設行動，持續開展農村人居環境整治，助力美麗鄉村建設和鄉村旅游發展，不斷提高農民群眾的幸福感和獲得感。
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