發表日期:2020年12月31日
生態環境損害鑒定評估技術方法體系的構建
作者:於方 張志宏 孫倩 張衍燊
來源:環境保護 2020年12月31日

  摘要
  生態環境損害鑒定評估技術方法體系的構建是生態環境損害賠償制度和環境公益訴訟制度改革實施的基礎性工作,本文對國內外生態環境損害鑒定評估技術方法進行了全面梳理,提出了關于技術方法體系的總體構想,明確了生態環境損害鑒定評估的總體思路,重點剖析了損害確認、因果關系判定、恢復方案制定、損害價值量化等關鍵技術環節,并指出未來還需從進一步明確生態環境損害賠償范圍、逐步健全技術方法體系等方面完善生態環境損害賠償制度。
  隨著生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟制度的相繼建立,我國生態環境損害鑒定評估工作得到較快發展,各地因生態環境損害引起的侵權賠償糾紛不斷增多,生態環境損害鑒定評估成為環境司法審判的一個熱點和難點問題?,F實中評估機構使用的生態環境損害鑒定評估方法不一,鑒定技術水平參差不齊,導致鑒定結果存在一定的不確定性,難以為生態環境損害賠償磋商和司法審判工作的順利開展提供有效支撐和可靠依據。生態環境損害鑒定評估技術方法體系的建立健全成為推動生態環境損害賠償磋商開展與環境公益訴訟和環境資源犯罪審判司法實踐的客觀需要。
  本文針對生態環境損害鑒定評估工作對技術方法體系的實踐需要,結合環境損害司法鑒定執業分類規定,提出關于生態環境損害鑒定評估技術方法體系的總體構想,圍繞生態環境損害鑒定評估涉及的術語定義、基線確認、因果關系判定、恢復方案制定、環境損害價值量化等關鍵技術環節開展討論,提出完善生態環境損害鑒定評估技術方法的具體建議。
  關于生態環境損害鑒定評估技術標準體系的總體構想
  相關管理規定
  《司法部 環境保護部關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》規定了環境損害司法鑒定的主要領域,包括“污染物性質鑒定、地表水與沉積物環境損害鑒定、空氣污染環境損害鑒定、土壤與地下水環境損害鑒定、近海海洋與海岸帶環境損害鑒定、生態系統環境損害鑒定、其他環境損害鑒定”。司法部、生態環境部印發的《環境損害司法鑒定執業分類規定》對生態環境損害鑒定執業類別做了更加詳細的規定,要求司法鑒定機構具備開展生態環境損害基線水平確認、生態環境損害類型以及數量范圍和程度確定、因果關系判定、生態環境損害恢復方案制定、生態環境損害數額計算以及恢復效果評估等工作的能力。
  國內外經驗
  1.美國經驗
  針對自然資源損害評估,美國內政部下屬的土地管理局(BLM)、國家公園管理局(NPS)、魚類和野生動物管理局(FWS)依據自然資源損害評估法規,分別針對土壤和國家公園自然資源損害以及自然資源損害的價值量化制定了相關的技術導則。美國商務部下屬的國家海洋和大氣管理局(NOAA)針對油泄漏制訂了自然資源損害評估行政法規,并依據該法規制定了相關的技術導則[1-4]。
  美國雖然構建了較為系統的自然資源損害評估框架,但總體來看,其提出的自然資源損害評估技術方法較為原則,且主要針對危險廢物泄漏導致的地表水和土壤環境損害、石油污染導致的海洋生態系統損害以及污染排放導致的國家公園生態系統損害提出了損害評估框架,從方法上更偏重恢復方案的制定,不能滿足我國損害類型多樣、污染與生態破壞行為并重的現實需求。我國需要構建適應我國國情的生態環境損害鑒定評估技術標準體系。
  2.歐盟經驗
  自20世紀90年代起,歐盟成員國開始關注污染造成的生態環境損害。2000年,歐盟頒布了基于環境污染損害預防和受損生態環境恢復為理念的嚴格環境責任的環境責任指令(ELD, 2004/35/CE),同時將環境損害的范圍嚴格限定在野生鳥類保護指令(79/409/EEC)與自然生境和野生動植物保護指令(92/43/EEC)涉及的受保護物種及其棲息地、歐盟水框架指令(2000/60/EC)中涉及的水生態環境和對人體健康存在潛在風險的污染土地三大類。2006年修訂的環境責任指令(2006/21/EC)針對礦物采選工業固體廢物處置環境責任進行了補充規定,2009年修訂的環境責任指令(2009/31/EC)增加了對存儲場地運營工業活動的嚴格環境責任的補充規定。歐盟環境責任指令(ELD)推薦在評估環境損害和選擇適合恢復項目時采用資源等值法(REM),創建了REMEDE工具包,包括初始評估、確定和損害量化、確定和量化增益、確定補充和補償性恢復措施的規模、監測和報告五步[5]。
  3.國內相關技術方法體系
  原環境保護部于2011年發布《環境污染損害數額計算推薦方法(第Ⅰ版)》,首次提出自環境污染起始至修復期間對環境本身及其服務功能的損害進行計算賠償,此后于2014年發布了《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》和《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》。隨著生態環境損害賠償制度試點改革的推進,生態環境部先后組織編制了《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》《生態環境損害鑒定評估技術指南 損害調查》《生態環境損害鑒定評估技術指南 土壤與地下水》和《生態環境損害鑒定評估技術指南 地表水與沉積物》四項技術文件。此外,生態環境部還印發了《關于虛擬治理成本法適用情形與計算方法的說明》和《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失核定細則》。
  從2000年起,我國的農業、漁業、海洋等管理部門開始針對環境污染造成損害的評估發布相關技術文件,《漁業污染事故調查鑒定資格管理辦法》和《漁業污染事故經濟損失計算方法》(GB/T 21678—2008)對水域污染漁業養殖和天然魚類損害的評估技術做出了規定?!掇r業環境污染事故損失評價技術準則》(NY/T 1263—2007)對農業環境污染事故損害評估做出了原則性的規定?!掇r業環境污染事故司法鑒定經濟損失估算實施規范》(SF/Z JD0601001—2014)規定了農業環境污染事故引起的農產品、農業環境及其他財產損失的估算范圍、現場調查、估算方法。
  原國家海洋局組織制定了《海洋溢油生態損害評估技術導則》(HY/T 095—2007),山東省組織制定了《山東省海洋生態損害賠償和損失補償評估方法》(DB37/T 1448—2009),對海洋環境污染造成的生態環境損害量化評估方法進行了規定。國家標準化管理委員會組織制定了《海洋生態損害評估技術導則 第1部分:總則》(GB/T 34546.1—2017)和《海洋生態損害評估技術導則 第2部分:海洋溢油》(GB/T 34546.2—2017),規定了海洋生態損害的評估程序、評估內容、評估方法和要求,適用于在我國管轄海域內的海洋開發利用活動和海洋環境突發事件導致的海洋生態損害。
  綜合來看,各部門編制印發的技術文件或標準各有側重,關于損害范圍的界定與評估方法有所差別?!鞍倩R放”的技術規范必然導致“百花齊放”的評估結果,這給具體執行部門帶來困惑,需要引起國家高層立法或司法部門的關注。我國亟須建立統一的技術框架體系,對生態環境損害鑒定評估技術方法體系的構建進行統一部署。
  生態環境損害鑒定評估技術方法體系的總體框架
  根據生態環境損害鑒定評估工作需要,結合環境損害司法鑒定執業類別劃分,建議生態環境損害鑒定評估技術方法體系包括生態環境損害鑒定評估總綱和關鍵環節、環境要素生態環境損害鑒定評估、生態要素生態環境損害鑒定評估、生態環境損害鑒定評估基礎方法、污染物性質鑒定五類。
  每項技術文件由多個部分組成。(1)總綱和關鍵技術環節:總綱是生態環境損害鑒定評估技術體系的綱領性文件,起到統一規范各類技術標準的作用,保證各類指南的程序、內容、理念和方法統一;關鍵環節包括損害調查、因果關系分析、損害量化、恢復效果評估等方面。(2)環境要素類技術指南:主要對環境污染導致的生態環境損害的鑒定評估進行專門的技術規定,包括環境空氣、地表水與沉積物、土壤與地下水、近岸海洋與海岸帶等環境介質。(3)生態要素類技術指南:主要針對生態破壞導致的生態環境損害的鑒定評估進行專門的技術規定,包括森林、草原、濕地、荒漠、凍原、農田、海洋等生態系統。(4)基礎方法類技術指南:主要針對損害調查、因果關系判定、環境價值量化等工作環節中用到的同位素分析、支付意愿法、虛擬治理成本法、費用—效益分析等具體技術方法進行規定。(5)污染物性質鑒定技術指南:主要對物質或污染物的屬性問題進行專門的技術規定,除了生態環境部已經制定的固體廢物和危險廢物鑒別相關技術標準外,還包括有毒物質、放射性廢物、含傳染病病原體的廢物以及有毒物質、放射性廢物致動植物損害的鑒定技術規范。
  生態環境損害鑒定評估關鍵問題和技術剖析
  生態環境損害鑒定評估的總體思路
  生態環境損害事件根據事件行為和受損對象的不同,可能對環境要素、生物要素以及生態服務功能單獨或共同造成損害。環境要素一般包括空氣、地表水、土壤、地下水、海水和沉積物;生物要素包括動物、植物和微生物。生態功能指生態系統的各種生境、生物學或系統的屬性或過程,包括物質循環、能量流動和信息傳遞等功能。關于生態服務的定義,目前學界和理論界普遍采用了Gretchen Daily教授和Robert Costanza教授等學者以及聯合國千年生態系統評估報告中對“生態系統服務”的觀點[6],認為生態系統服務是自然系統為人類提供并被人類所使用的惠益。聯合國2013年發布的《實驗生態賬戶》將生態系統服務分為調節、供給和文化服務三大類,認為支持服務不是人類最終惠益的終端服務。
  對于具體的生態環境損害案例,生態環境或自然資源遭到破壞,不僅會使其對人類提供的服務水平降低,同時還對其他生物的生存造成影響。因此,美國內政部《自然資源損害評估規章》中關于生態服務的定義區別于以上以人類為中心的生態服務定義,強調了生態系統為生物和人類生存提供必要生存要素的功能,將生態服務劃分為使用價值和非使用價值兩類,前者重點強調人類從生態系統中獲取的旅游和休閑娛樂受益,后者重點強調生態系統作為各類生物的棲息地,為各類物種生存提供生境服務的功能。其不單獨對生態系統的供給、調節和文化服務進行評估,而是把生境作為整體來評估。
  生態環境事件可能對生態功能和服務同時或獨立產生影響。在實際評估中不宜對生態功能和服務進行人為切割,應該將生態系統作為整體考慮,以生態系統的具體受損環境或生物指標作為恢復目標,制定恢復方案。只有當恢復方案不可行時,才選取主要受損環境介質和/或生態服務功能作為評估對象,采用價值量化方法進行評估,以最大限度降低環境資源價值量化方法所固有的不確定性可能給評估結果帶來的差異。應對受損的生態環境及其服務功能的可恢復性進行評估,涉及期間損害的,還應對補償性恢復的備選方案的可恢復性進行評估。應從恢復措施的經濟、技術和可操作性方面進行系統的評價。
  生態環境損害確認的條件
  生態環境損害確認涉及生態環境基線確定與損害確認標準兩個核心問題。關于基線確定,優先利用評估區污染環境或破壞生態行為發生前的歷史數據確定基線,當缺乏評估區的歷史數據或歷史數據不滿足要求時,可以利用未受污染環境或破壞生態行為影響的“對照區域”的歷史或現狀數據確定基線;對于環境污染類事件,當上述數據不可得時,可參考適用的國家或地方環境質量標準或環境基準確定基線,當特征污染物沒有標準或基準時,可以根據生態環境質量與生物體的毒性效應、種群密度、物種豐度、生物多樣性等評價指標之間的劑量—反應關系確定基線。
  這里需要特別強調的是,不論采用歷史數據還是對照數據,數據采集方法應和評估區表征損害的數據具有可比性,同時應該在時間和空間上具有足夠的代表性,目前在實踐中廣泛采用1~2個少量樣本點確定基線的工作方式不可取。確定基線時,應描述歷史或對照數據的變異性,識別數據中存在的異常值和極值,分析其原因并合理處理。結合實踐,我們認為采用相對保守的基線取值更合理,建議取樣本數據的90%參考值上限或下限作為基線,當污染導致評價指標升高時,如偷排廢水導致地表水中的銅等重金屬含量升高時,應采用樣本數據中的重金屬濃度的90%參考值上限作為基線;當污染導致評價指標降低時,如偷排廢水導致地表水中的溶解氧含量降低時,應采用樣本數據中溶解氧的90%參考值下限作為基線。以上規定強調對損害范圍和基線范圍的比較,摒棄基于個別點位或平均水平進行損害和基線的比較。
  關于損害確認,美國內政部自然資源損害評估技術導則中規定,“如果有害物質的濃度達到以下水平,溢油或有害物質釋放將導致生物資源損害:(1)導致生物資源及其后代生存能力經歷以下變化之一:死亡、疾病、行為異常、癌癥、遺傳變異、生理障礙(包括再生產障礙)或物理變形;(2)生物可食用部分超過《美國法典》第21條第342款,即食品、藥品和化妝品第402款確定的行動或容許水平;(3)超過州衛生機構發布的限制或禁止消費此類生物的指令規定的水平?!苯梃b美國的經驗,結合國內其他領域如職業病鑒別、人體損傷程度鑒定等現行做法,可以從以下5個方面提出損害確認條件:(1)生態環境現狀與基線相比存在差異;(2)污染足以導致生物毒性;(3)生物個體發生死亡、疾病、行為異常、生理功能失常及畸形等;(4)生物種群、群落或生態系統特征與基線相比發生不利改變;(5)生態服務功能與基線相比發生不利改變。其中,前3條主要針對污染行為所致,后2條主要針對破壞行為所致。
  生態環境損害因果關系的判定
  美國NOAA規定因果關系判定需要滿足三個條件:(1)遷移路徑存在于泄漏和關注的自然資源之間;(2)資源泄漏;(3)暴露對資源產生了危害。歐盟ELD指令關于因果關系判定規定為:(1)危險化學品發生泄漏;(2)泄漏的化學品通過環境介質遷移到受影響區域;(3)受體暴露于泄漏的化學品;(4)根據已知的化學品毒理學性質,化學品的濃度足以產生危害;(5)影響已經發生或可能發生。我國《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規定“被侵權人根據侵權責任法第六十五條規定請求賠償的,應當提供證明以下事實的證據材料:(1)污染者排放了污染物;(2)被侵權人的損害;(3)污染者排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關聯性”。其第七條規定“污染者舉證證明下列情形之一的,人民法院應當認定其污染行為與損害之間不存在因果關系:(1)排放的污染物沒有造成該損害可能的;(2)排放的可造成該損害的污染物未到達時該損害發生的;(3)該損害于排放污染物之前已發生的;(4)其他可以認定污染行為與損害之間不存在因果關系情形的”。
  結合國外經驗和我國的司法解釋,我們認為因果關系判定可以從時間順序、污染物同源性、遷移路徑合理性、生物暴露可能性以及損害發生可能性5個方面進行分析,同時還應排除其他可能因素的影響,具體可以歸納為:(1)污染環境或破壞生態行為發生在前,生態環境損害事實發生在后;(2)污染者明確排放了污染物,且存在明確的污染來源和污染排放行為或存在明確的破壞行為;(3)排放的污染物可能到達損害受體,即存在傳輸路徑和暴露的可能性;破壞行為與生物減少或生態服務功能水平的降低存在作用機制;(4)存在損害的事實;(5)可以排除或部分排除其他因素的影響。
  生態環境損害恢復方案的制定
  1.恢復目標
  基本恢復目標是將受損的生態環境及其服務功能恢復至基線水平。當經濟、技術和操作不可行時,應將基本恢復目標確定為可接受風險水平。補償性恢復的目標是補償受損生態環境恢復至基線水平期間的損害。當采用資源類指標表征期間損害時,原則上補償性恢復目標與基本恢復目標采用相同的表征指標;當采用服務類指標表征期間損害時,利用服務指標表征補償性恢復規模,并根據實際需要選擇其他資源類指標表征服務水平。
  2.恢復策略
  原則上基本恢復和補償性恢復可以采用原位同物、異位同物、原位異物和異位異物四種策略。根據實物量補償優先、價值量補償其次的原則,首先,為在受損區域原位恢復與受損生態環境基線同等類型和質量的功能和服務;其次,為在受損區域外異位恢復與受損生態環境基線同等類型和質量的功能和服務;再次,為在受損區域原位恢復與受損生態環境基線不同類型但同等價值的功能和服務;最后,為在受損區域外異位恢復與受損生態環境基線不同類型但同等價值的功能和服務。
  關于具體的恢復方式,對于污染造成的生態環境損害,基于風險管理的理念,對于風險不可接受的應采取人工的主動的修復或恢復措施;對于風險可接受的可以采用自然恢復的方式。對于破壞生態行為造成的生態環境損害,原則上以自然恢復為主,人工恢復為輔。這樣既可以避免不必要的過度恢復,也充分控制了環境污染或生態破壞帶來的人體健康和生態風險。
  根據生態環境事件類型的不同,可以采取單一的污染清除行動、環境修復行動或綜合性的生態環境恢復行動。對于污染物傾倒或排放進入環境介質的情況,一般首先采取污染清除行動,指“采用工程和技術手段,將生態環境中的污染物阻斷、控制、移除、轉移、固定和處置的過程?!杯h境修復多用于土壤與地下水生態環境損害事件中,指“污染清理完成后,為進一步降低環境中的污染物濃度,采用工程和管理手段將環境污染導致的人體健康或生態風險降至可接受風險水平的過程?!贬槍C合性的污染治理、環境修復和生態恢復行動,還提出“生態環境恢復”的定義,指采取必要、合理的措施將受損生態環境及其服務功能恢復至基線水平并補償期間損害的過程,包括環境風險水平的降低和生態服務功能的恢復。
  3.恢復方案比選
  基本恢復方案和補償性恢復方案的實施時間與成本相互影響,應考慮損害的程度與范圍、不同恢復技術和方案的難易程度、恢復時間和成本等因素,確定備選基本恢復方案和補償性恢復方案。統籌考慮環境質量、生物資源以及生態服務功能的恢復,根據不同方案的社會效益、經濟效益和公眾滿意度等因素對備選綜合恢復方案進行篩選,確定最佳綜合恢復方案。
  在具體的環境修復或生態恢復技術層面,需要從技術、經濟和環境指標等方面進行全面分析比較,對于缺乏類似工程經驗的恢復技術,需要通過實驗室小試、現場中試、應用案例分析等方式對備選恢復技術進行可行性評估?;诨謴图夹g比選和可行性評估結果,選擇和確定恢復技術。
  4.恢復方案的實施費用
  恢復方案的工程實施費用一般包括直接費用和間接費用兩部分,測算恢復方案的方法,包括費用明細法、指南或手冊參考法、承包商報價法和案例比對法。
  生態環境損害價值量化
  1.價值量化原則
  基于現行生態環境損害賠償制度“應賠盡賠”的基本原則,應該對可以恢復的生態環境損害進行恢復,對不能恢復的通過價值量化給予賠償。污染環境或破壞生態行為發生后,在生態環境損害評估啟動前,已經采取必要合理措施的,對已經產生的實際支出費用進行統計匯總;對于生態環境及其服務可以恢復的部分,根據基本恢復和補償性恢復的目標和恢復技術采用恢復費用法進行測算;對于不可恢復的部分,本著實施最嚴格的生態環境保護制度的原則,采用環境價值評估方法進行量化,確定生態環境損害賠償數額;損害事實明確但無法量化范圍和程度的,采用虛擬治理成本法量化。需要特別強調的是,采用虛擬治理成本法計算生態環境損害,通過調整系數的引入涵蓋了可能的“期間損害”。
  2.價值量化方法
  生態環境價值和生態服務功能退化的評估技術主要有:基于成本的技術和基于損害的技術兩大類[7]。
  基于成本的環境功能退化價值評估技術比較簡單、信息容易獲取,但是它只能提供采取措施的成本,沒有揭示采取措施可以得到的效益。目前廣泛使用的虛擬治理成本法就是這種技術的代表,為了彌補治理成本和實際損害之間的差距,采用虛擬治理成本法量化環境損害時引入了一個調整參數。該參數應該根據污染物的危害性、損害受體的敏感性、損害的持續時間等因素確定。污染環境或破壞生態行為發生后,為減輕或消除污染和破壞對生態環境的危害而發生的污染清除費用,以實際發生費用為準,并需要對實際發生費用的必要性和合理性進行判斷,其主要技術依據為《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》和《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失核定細則》。其他常用的基于成本的價值量化技術還包括避免損害成本法,也稱為防護費用法。
  基于損害的技術主要是針對環境污染或生態破壞行為對環境要素、生物要素或生態系統造成的實際功能損害進行評估,這種方法相對于基于成本的技術更為合理,但實際操作也更為復雜,實施成本也更高。按照損害對象的不同,分為不同的評估方法,其中對于供給服務一般采用市場價值法評估,調節服務一般采用替代市場法進行評估,文化旅游服務采用旅行費用法進行評估,棲息地和景觀服務功能采用假想市場法進行評估,如支付意愿法、隨機效用評估模型等方法。對于環境要素本身損害的評估技術還包括資產品質評估法、機會成本法、影子價格法等方法。
  余論
 ?。?)需要進一步明確生態環境損害賠償范圍。環境污染和生態破壞行為會同時造成人身、財產和生態環境損害,雖然《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及最新出臺的《中華人民共和國民法典》對生態環境損害賠償范圍做出了界定,但生態環境和財產損害本身存在交叉,一些根本性的問題尚未得到明確,比如,資源性資產(如礦藏資源、土地資源)究竟屬于生態環境損害還是屬于財產損害;同時具有資源和環境屬性的水資源在進行價值量化時按資源價值還是治理成本進行評估;污染和破壞造成的間接經濟損失也稱“純經濟損失”,是否應該納入生態環境損害賠償范圍;《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》關于公私財產損失的定義和其他法律文件中關于生態環境損害賠償范圍的界定也存在矛盾之處,這些問題需要法律層面予以明確,不能期待技術標準作出規范。
 ?。?)生態環境損害鑒定評估技術方法體系需要逐步建立完善。美國雖然較早建立了自然資源損害評估技術框架,但技術規范的制定主要集中于土壤、國家公園和海洋生態環境,日本主要針對環境健康公害構建了判定和賠償標準。我國目前面臨更為復雜的生態環境形勢,廢氣和廢水超標排放問題依然存在,目前暴露的歷史危險廢物傾倒問題可能只是“冰山一角”,非法開采建設造成的生態破壞屢禁不止,生態環境損害類型多樣繁雜。但我國的生態環境基礎研究比較薄弱,缺乏系統完整的生態環境基線數據庫,龐雜的污染物種類和管理體系不相適應導致污染溯源困難,污染物篩查和毒性鑒別技術相對落后,生態環境價值評估方法沒有得到法律認可,導致技術方法體系的構建還不能滿足環境管理與環境司法的現實需求,加上生態環境損害鑒定評估人才隊伍匱乏,收費機制不合理,導致生態環境損害鑒定評估供需矛盾突出。生態環境損害鑒定評估技術方法體系的構建,應結合我國相關法律制度的建設步伐、現實工作需求以及環境科學與環境工程等基礎性工作的不斷提升發展而逐步完善。
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