“三新”視角下對 “十四五”土壤污染防治思路的思考

孫寧

　　中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出我國“十四五”進入了新的發展階段、遵循新的發展理念和加快構建新的發展格局的根本特征，對“十四五”土壤污染防治方向具有深刻影響。本文提出了“十四五”我國土壤污染防治將進入“責任落實為根本驅動、全面加快發展、各項工作齊頭并進、重點補齊短板” 的新發展階段，分析了“三新”特點提供的發展機遇和新的挑戰，重點分析了 “十四五”時期我國土壤污染防治應深入實施的“保護”、“預防”、“管控”、“修復”四大行動的內容，以期為“十四五”土壤環境管理謀劃與設計提供借鑒。

　　2020年10月26日至29日，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議在北京舉行，會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“建議”）?！督ㄗh》的核心特點之一，就是明確了我國經濟社會的“三新”特點，即我國即將進入新的發展階段，必須堅定不移繼續貫徹落實新的發展理念，加快構建新的發展格局?！叭隆碧攸c的認識是指導開展“十四五”土壤污染防治、推進生態文明建設的重要基礎和前提。

　　新的發展階段，是指“十四五”時期是我國在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。該階段直接瞄準2035年我國基本建成美麗中國目標，按照“倒排工期”的方法起步的第一個五年?！笆奈濉彪A段的重要特點就是“遠近結合”，必須將“十四五”階段放在2035年目標下進行一盤棋考慮，各項目標和任務設計應服務于2013年總體目標，并為2035年遠期目標的實現起好步，開好頭。

　　新的發展理念，是指 “堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念”。黨的十八屆五中全會首次提出五大發展理念， 必須堅持把新發展理念貫穿經濟社會發展全過程和各領域，推動和引領高質量發展。高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展。

　　加快構建新發展格局，是指構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。我國正處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展階段，消費和投資需求潛力巨大。形成以國內大循環為主體，就是要堅持擴大內需這個戰略基點，使生產、分配、流通、消費更多依托國內市場，形成國民經濟良性循環。

　　在新發展階段，深入貫徹落實新發展理念，緊扣推動高質量發展，著力提升發展質量和效益，著力構建新發展格局。圍繞高質量發展主題，《建議》從 “經濟發展取得新成效、改革開放邁出新步伐、社會文明程度得到新提高、生態文明建設實現新進步、民生福祉達到新水平、國家治理效能得到新提升”這“六個新”作為了“十四五”發展提出主要目標，并從12個方面作出了具體部署。

　　2035年我國土壤污染防治水平必將為基本建成的“美麗中國”提供更加有安全保障的土壤物質基礎。一方面，經濟社會新發展階段決定了我國土壤污染防治也將在《中華人民共和國土壤污染防治法》的法律保障下，進入“責任落實為根本驅動、全面加快發展、各項工作齊頭并進、重點補齊短板” 的新發展階段，同時當前面臨的土壤環境管理突出問題仍未得到根本改變，與“十三五”土壤污染防治總體基調相比，“十四五”期間總體仍應體現為“繼承”和“深化”的定位與關系。

　　“十四五”時期我國經濟社會高質量發展，將加快我國城鎮化、工業化和農業化進程和發展水平，一方面將需要更多的安全的土地給予保障和支持，另一方面也會隨著經濟社會活動空間的優化調整，形成更多的需要進行修復或者管控的土地?！笆奈濉睍r期“生態文明建設實現新進步”的目標要求和 “深入打好污染防治攻堅戰、持續改善環境質量”的任務要求，勢必將形成土壤污染防治更多的產業發展空間和對土壤環境精細化管理的深入需求，“十四五”土壤污染防治將迎來大好的發展機遇。

　　還需清晰看到的是，我國土壤污染防治歷史欠賬多、治理難度大、工作起步晚、技術基礎差，土壤污染防治面臨的挑戰和困難仍非常突出，土壤污染形勢依然嚴峻，法律實施中還存在不少問題，依法打好凈土保衛戰任務艱巨。挑戰首先表現在，土壤治理修復能否適應經濟社會高質量發展的需要。這就要求破解當前土壤污染修復與經濟社會開發活動之間存在的不匹配、不協調的問題；破解當前土壤環境修復資金來源單一的突出問題，從實現土壤治理修復與土地資源增值之間協調互進的目標出發，在政策、技術、管理等方面進行創新，探索土壤環境修復新模式。挑戰其次表現在，經濟社會綠色轉型發展過程中能否解決好更好、更快的消除土壤“存量”污染和最大程度地減低“增量”污染的產生。解決“存量”污染中，應更好地破解我國土壤和地下水污染修復與管控技術與裝備存在的水平較低、能耗較高、成效不穩定、后期管理薄弱的問題，推動技術可行、經濟合理的技術體系的不斷成熟；控制“增量”污染中，應更好地破解量大面廣的在產企業土壤和地下水污染預防、應急、管控與修復體系的建立問題，通過大力推進土地資產全生命周期環境風險管理試點，盡快建立起在產企業全生命周期土壤環境管理體系。

　　“十四五”土壤污染防治的主要思路可概括為：深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅持保護優先、預防為主、風險管控，突出精準治污、科學治污、依法治污，全面貫徹《中華人民共和國土壤污染防治法》和《中華人民共和國固體廢物污染防治法》要求，以確保農產品質量安全、人居環境安全、地下水飲用水水源環境安全、逐步改善土壤環境質量為根本目標，在深入開展土壤環境基礎性調查的基礎上，深入實施 “保護”、“預防”、“管控”、“修復”四大行動。深入推進工業企業和農業污染面源源頭防治；大力落實在產企業土壤污染預防與風險管控；推動污染地塊環境管理向全生命周期管理深化；不斷提高治理修復工程項目技術水平和監管水平，切實形成一批技術模式和監管模式與經驗；建立健全法規標準體系和土壤與地下水監測網絡；全面提升監管能力水平，強化多部門信息共享和土壤環境管理信息化能力建設；切實建立從業單位信用管理體系和從業專業能力評價體系；推進治理體系和治理能力現代化，大力落實責任認定和責任制度，推動土壤環境修復從地產開發驅動向責任驅動階段特點的轉變，形成政府主導、污染者承擔、全社會共同參與的土壤環境管理新格局，促進土壤與地下水資源可持續利用，為建設美麗中國進一步夯實土壤物質基礎。 

　　“十三五”期間我國大規模組織了農用地和建設用地土壤環境質量狀況調查，其目的是為實施污染土壤分類管理奠定基礎。新的發展理念和新的發展格局決定了“十四五”時期針對不同類型的土壤環境污染狀況及未來用途，應深入實施 “保護”、“預防”、“管控”、“修復”四大行動，破解目前存在的突出問題和矛盾，做好四者之間的統籌和銜接。

　?。?）“保護”方面

　　應充分結合農用地污染詳查成果和農用地土壤環境質量劃定成果，對未受到污染的耕地大力落實好《中華人民共和國土壤污染防治法》提出的各項保護性措施，確保其面積不減少、土壤環境質量不下降，確保我國農用地土壤環境總體質量水平。自然資源主管部門批準土地復墾方案前，應當對擬復墾土地開展土壤污染狀況調查，符合農用地土壤污染風險管控標準的，方可批準復墾?！笆濉逼陂g總體尚未涉及的未利用地，包括林地、草地，以及飲用水水源地和自然保護區等應進行保護的土壤應盡快提上管理日程中，通過制定相關制度和標準要求，切實推動這些類型用地的“保護”工作。

　?。?）“預防”方面

　　首先，“持續改善環境質量”任務提出了“強化多污染物協同控制和區域協同治理”要求。對土壤污染防治而言，“多污染物協同控制”要求必須進一步推動固體廢物、危險廢物和土壤環境、地下水環境之間的協同控制，尤其是固體廢物和危險廢物作為土壤和地下水污染的源頭，應持續開展固體廢物和危險廢物貯存場所的排查、調查與評估?！笆奈濉逼陂g應進一步擴大到正在運行中的各類生活垃圾、工業固體廢物、建筑垃圾等各類堆放場所，開展周邊環境土壤和地下水環境狀況的調查與評估。與此同時以重點監管企業（含園區）為重點的在產企業土壤和地下水污染預防各項制度的落實應放在更加突出和重要的位置上。選擇典型在產工業企業和園區開展土壤和地下水環境調查評估、土壤環境風險預警監控體系和風險管控技術與管理綜合試點建設，探索土壤污染風險預警體系和在產企業風險管控技術體系，探索開展園區類型污染責任認定試點；大力推動園區大氣、水、固體廢物和土壤污染綜合解決方案和統籌一體的管理平臺建設；大力推廣“環保管家”。鼓勵各地結合土壤污染重點防控園區制定土壤污染風險管控技術指南。加強土壤污染重點監管單位的管控，大力推動和督促重點監管單位依法全面落實土壤環境管理各項制度要求，重點規范隱患排查、自行監測的實施，加強與企業現有相關制度和規范要求的銜接和統籌。做好與企業土壤污染防治制度實施相關的配套性制度和鼓勵性政策的研究制定。土壤污染重點監管單位應按照國家相關規定購買環境污染責任保險。

　?。?）“管控”方面

　　“十三五”期間我國農用地和建設用地詳查排查出一大批受到污染的土壤，尤其是遺留的污染地塊?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法》明確提出，對暫不開發利用和目前技術尚不成熟的地塊應重點實施風險管控。實際工作中，納入暫不開發利用風險管控計劃的地塊數量明顯偏少、風險管控程序和技術缺乏規范性指導、風險管控率的判斷表明仍不明等問題。為此，“十四五”期間應進一步加強對暫不開發利用地塊風險管控相關的制度、標準、規范、考核、監督、執法等系列工作。針對重有色金屬礦山和暫不開發利用的污染地塊，每年制定風險管控計劃，采取移除或者清理污染源、污染隔離阻斷等措施，實施以防止污染擴散為目的的風險管控措施，按照年度計劃實施風險管控和相應的管理。加強國土在開展土地綜合整治、廢棄礦山整治、綠色礦山建設等山水林田湖整治過程中土壤和地下水的預防、保護與管控的要求。

　?。?）“修復”方面

　　全面深入建立全生命周期環境管理體系，重點破解六個方面的“短板”。一是破解當前土地開發利用時間任意壓縮土壤調查評估和修復工程實施正常和必要的時間周期需要，造成土壤修復全過程不確定性和隱患較為突出的現實突出矛盾。二是破解模式創新問題，積極探索土壤調查評估和修復全過程咨詢服務模式；通過試點加快推進“治理修復+開發利用”制度創新，通過加強承諾制和監督管理力度，破解政策障礙；對于大型復雜污染地塊，在充分保證風險可控前提下，探索場內+場外分步驗收的方法，合理加快建設用地土壤污染風險管控及修復名錄的退出機制。三是破解當前修復后土壤性質的認定和認識的問題，以及修復后土壤資源化利用相關制度和規范缺乏的突出問題。四是破解污染土壤治理修復或風險管控后期環境監管薄弱的問題，制定相關的制度、規范、責任認定，明確資金來源。五是破解修復工程技術規范和標準缺乏的現實問題，推動在二次污染防治、修復工程設計、工程造價控制、協同高效多技術集成等方面進行經驗總結，建立起我國污染耕地安全利用、污染地塊修復與風險管控成熟適用的工程、技術、經濟、項目管理和監管等五大體系。充分發揮團體標準在標準體系制定中的積極作用。對一些惡臭污染物突出、環境敏感和管控難度較大的污染地塊，從源頭的規劃用途上盡量避免作為一類用地性質進行開發使用。六是充分落實五中全會《建議》中提出的關于統籌發展和安全的要求，“十四五”期間土壤污染防治應該更加注重各類突發事件對土壤和地下水環境質量的影響，注重開展土壤污染風險應急管理體系的研究和建設，將土壤環境應急處置修復工程和與此相對應的管理、技術和裝備等放在更加重要的位置加以重視和落實。

　　“十四五”重點任務可按照如下七個方面開展設計，即持續開展土壤和地下水環境監測與調查、深入推進土壤污染的源頭防控、嚴格落實農用地分類管理和安全利用、推進在產企業土壤環境預防與風險管控、 強化建設用地全生命周期環境管理、加強地下水環境保護與監管、提高土壤環境管理現代化環境管理能力等。

　　我國全面推進土壤污染防治剛剛起步不久，社會各界，尤其是在產企業領導人和環保管理人員、社會公眾對土壤污染防治的責任和要求、環境影響評價導則（土壤環境）的要求等尚不能充分認識和理解?！笆奈濉睉獙⒓哟笊鐣鹘鐚Α吨腥A人民共和國土壤污染防治法》認識和理解貫穿在全過程和全領域中，《中華人民共和國土壤污染防治法》及其相配套的農用地、建設用地和工礦企業用地土壤環境管理制度的廣泛宣傳和教育任重而道遠。