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綜合信息發表日期：2020年05月26日
黃河流域環境“告急”，是否應立法保護？
2020年5月26日，生態環境部正式啟動黃河流域入河排污口大排查，拉開黃河流域排污整治序幕。
黃河是中華民族的母親河，是我國重要的經濟地帶，“黃河寧，天下平”。
2020年政府工作報告首次提出，要加快落實區域發展戰略，編制黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要。
推動黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，已上升為重大國家戰略。
長期以來，黃河面臨水資源過度開發、生態功能嚴重破壞、生物棲息地喪失等問題，經濟社會用水和生態保護間矛盾尖銳。
2020年全國兩會上，多個代表委員和民主黨派中央呼吁，盡快制定“黃河保護法”，統籌黃河流域生態環境高水平保護和經濟社會高質量發展。
焦點1：黃河流域生態環境有哪些突出問題？
全國人大代表、中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南長期關注長江和黃河流域保護和治理。在推動長江流域立法后，今年他建議，盡快制定“黃河保護法”。他認為，黃河流域水資源嚴重短缺且過度開發，生態環境用水難以保障。數據顯示，黃河水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%。水資源利用較為粗放，農業用水效率不高，地表水開發利用率超過80%，河流生態流量保障不足。
黃河流域部分區域環境質量差，改善難度大。黃河流域水質I-III類斷面比例低于全國，劣Ⅴ類斷面比例高于全國，2006-2019年汾河等支流持續重度污染?？諝赓|量差于全國平均水平，汾渭平原、京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道城市重污染天氣頻發。
另外，流域生態系統十分脆弱，生態功能下降。四分之三以上的區域屬于中度以上脆弱區。上游局部地區天然草地退化嚴重，退化率在60%-90%之間，水源涵養功能降低；中游水土流失嚴重，仍有20多萬平方公里亟待治理；下游生態流量偏低，黃河三角洲自然濕地萎縮，生態功能急劇下降。
焦點2：生態環境風險高容易導致什么社會問題？
王金南說，黃河流域生態環境潛在風險高，易轉化為社會風險。煤炭采選、煤化工等高耗水、高污染、高風險企業多，其中煤化工占全國80%。高風險企業沿河集中分布，導致突發環境事件時有發生。如2014年蘭州市自來水苯超標事件、2017年欒川縣陶灣鎮龍宇鉬業有限公司榆木溝尾礦庫6號溢流井坍塌事件等，均在社會上產生了較大影響。
同時，該流域經濟社會發展相對滯后，脫貧與生態矛盾突出。2017年，黃河流域人均地區生產總值約5.29萬元，分別低于全國平均水平3.8個百分點和0.63萬元，生態環境保護資金投入保障壓力大。黃河上中游是我國貧困人口相對集中的區域，全國14個集中連片特困地區有5個涉及黃河流域。流域發展意愿強烈，生態環境若持續超載負重，極易形成貧困與生態環境破壞的惡性循環。
全國政協委員、洛陽師范學院校長梁留科今年提交了《關于全面實施黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略的提案》。他認為，當前黃河流域經濟社會發展水平偏低，不利于生態環境保護，他建議，加快為黃河流域立法。
梁留科介紹，黃河流域中西部同東部相比存在明顯差距，傳統產業轉型升級步伐滯后，創新能力不強，內生動力不足，全域對外開放程度低，迫切需要充分發揮各地區比較優勢，因地制宜，分區分類施策，構建高質量發展的動力系統。
焦點3：為何現階段通過立法手段保護黃河十分緊迫？
王金南說，制定“黃河保護法”是將習近平總書記的重要指示和國家重大戰略部署以法律形式予以貫徹落實、轉化為保護黃河的國家意志和社會行為準則的最有效措施。制定“黃河保護法”也是破解黃河流域生態保護與經濟社會發展矛盾的迫切需要。
黃河流域生態環境問題因其特殊性、復雜性，既不能通過已有法律法規的一般性規定予以解決，又因為涉及地方政府、公民、法人或其他組織權利的減損或義務的增加，難以通過規劃、政策、標準、管理辦法等常規行政管理手段達到治本之效。解決黃河流域生態環境問題，迫切需要從流域整體性、系統性以及發展與保護的協調性出發，出臺專門的法律，將國家有關法律制度與黃河的特點和實際緊密結合并使之具體化，才能從根本上解決黃河流域水資源嚴重短缺、生態系統十分脆弱、局部環境污染嚴重、生態環境安全風險高等突出生態環境問題及產生的根源。
王金南說，黨中央將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，明確提出用制度保護生態環境，為黃河保護立法營造了良好政策氛圍。另外，國內流域立法實踐也積累了若干經驗。早在1995年，國務院即頒布我國第一部流域水污染防治行政法規《淮河流域水污染防治暫行條例》（2011年修訂），對總量控制、企業準入、治污設施建設等作出規定。2011年實施的《太湖流域管理條例》明確了太湖流域管理應當遵循的原則，強化了太湖流域管理機構和地方人民政府以及相關部門的職責，重點對飲用水安全、水污染防治、水域岸線保護等作了規定。目前，全國人大常委會已經把《長江保護法》列入本屆人大立法計劃，去年12月23日，十三屆全國人大常委會第十五次會議首次審議《長江保護法（草案）》。這些流域立法實踐可為制定“黃河保護法”提供良好的借鑒。
焦點4：“黃河保護法”應包括哪些制度設計？
王金南認為，考慮到環境保護法、水污染防治法、水法等法律已作出了詳盡的一般性規定，“黃河保護法”不必再重復這些規定，重點是按照目標導向和問題導向，以嚴格保護黃河流域生態環境、協調經濟發展與生態環境保護的關系、推動高質量發展為主要目標，針對黃河流域特殊問題提出相應的措施。
“黃河保護法”的主要制度設計應該包括流域國土空間管控、生態環境總體規劃、水資源節約集約利用、環境污染綜合防治、生態保護修復與治理、生態安全風險防范、綠色發展推進、流域綜合協調管理等制度。
其中，考慮到黃河流域在我國生態安全格局中的重要性和生態脆弱性，首要任務是加強空間管控，明確生產、生活、生態空間開發管制界限。因此，建議將“三線一單”制度上升到法律層面，明確作為國土空間規劃的基礎和底線。同時，在多年的水污染防治實踐中形成的“流域-控制單元-水功能區”分區管理體系也建議納入本法。
其次，按照《生態文明體制改革總體方案》關于建立空間規劃體系的要求，結合近年來編制實施城市環境總體規劃的實踐經驗，建議將編制實施黃河流域生態環境保護總體規劃作為法定要求，由生態環境部門會同自然資源、發展改革、水利、林草等部門共同編制，對流域空間布局管控、生態安全格局構建、環境質量改善、產業發展引導等內容作出長遠的系統謀劃。
王金南說，在廣為關注的該流域污染綜合防治方面，可以參考《長江保護法（草案）》等關于環境污染綜合防治的內容設計，統籌水、大氣、土壤、生態等要素，結合黃河實際，提出更為細化、針對性更強的污染防治要求，包括汾河、總排干等污染較重河流的產業準入與淘汰要求、總量控制、污水處理、畜禽養殖污染防治等，汾渭平原、京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道城市大氣污染防治強化措施等。
生態保護修復方面，參考野生動物保護法、水土保持法、防沙治沙法等法律法規一般性要求，對黃河流域涉及的青藏高原生態屏障、黃土高原-川滇生態屏障、北方防沙帶，以及黃土高原、甘南濕地、若爾蓋濕地、三江源、祁連山、秦巴山地、陰山北麓草原等7個國家重點生態功能區，黃河三角洲及河灘區域等重要生態空間明確差異化的保護修復與治理要求。
焦點5：如何推動黃河流域綠色發展？
王金南說，針對黃河流域產業結構偏重，高耗水、高污染企業多，資源環境容量嚴重超載等特點，吸納《長江保護法（草案）》中關于推進綠色發展的有效做法，結合循環經濟促進法、清潔生產促進法等法律法規一般性規定，明確推動黃河流域綠色發展的有關制度，包括以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的剛性約束發展機制，以水資源利用效率為導向的產業發展機制等。
他建議，按照《生態文明體制改革總體方案》“按流域設置環境監管和行政執法機構試點”“統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法”等要求，借鑒國內外關于流域綜合管理的理論和實踐，建立黃河流域統籌協調、系統高效的協同保護制度。具體包括：借鑒《淮河流域水污染防治條例》《長江保護法（草案）》協調機制，建議由國務院成立黃河流域統籌協調機制，協調解決事關黃河流域生態保護和高質量發展的重大問題；建立流域內各省級行政區之間在水資源分配、水污染防治等方面的聯動機制；建立流域內各級黨委、政府保護黃河的目標責任制和考核評價制度；完善信息公開和公眾參與制度等。
梁留科認為，黃河流域應嚴格落實以水定需制度，規范流域產業布局與主體功能相匹配，倒逼產業結構調整和產業升級轉型，要引導中心城市、城市群發揮輻射帶動作用，使蘭州西寧城市群、黃河“幾”字灣都市圈、西安鄭州國家中心城市、濟南青島城市群等高質量發展，推動形成鄭洛西黃河高質量發展隆起帶，走出富有黃河地域特色的高質量發展之路。
他還建議，設立黃河保護和發展科研專項，著力突破一批關鍵共性技術和“卡脖子”技術。在河南布局建設黃河實驗室，集中力量開展黃河流域生態保護與高質量發展的基礎性、前瞻性、戰略性技術研究和攻關，為黃河治理保護提供系統、全面的科學技術和決策支撐。
亮點
多個民主黨派關注黃河流域治理
新京報記者梳理發現，八個民主黨派中，至少有五個民主黨派中央提交了關于黃河保護和治理的提案，內容涉及黃河流域上層制度設計、水土治理、濕地保護、流域空間管控以及完善市場機制等內容。
民盟中央在《關于加強黃河流域與河道創新治理，消除下游“地上懸河”威脅的提案》中指出，目前，黃河下游“地上懸河”長達800公里，河床平均高出背河地面4-6米，鄭州以下河道河床高于兩岸地面達10米以上，其中新鄉市河段高于地面20米。應進一步加強對黃河水土流失與河道水沙運行機理等的科學認識，提出變革性對策與技術，消除“地上懸河”及其水災威脅。
民建中央《關于在黃河灘區有序開發中高度重視濕地保護的提案》建議，研究制定“黃河保護法”，盡快組織編制黃河下游灘區綜合治理和高質量發展規劃。實施更加精準的生態補償機制，對候鳥遷飛路線上的重要濕地，因野生動物保護造成損失的給予補償，以科教與環保產業發展帶動濕地保護。
民進中央在《關于加快推進黃河流域上中游地區水環境綜合治理的提案》中提出了六大建議，包括加強基礎設施建設、提高水環境保障能力、逐步提升信息化管理水平以及加大項目資金支持力度等。
農工黨在提案中建議，抓緊制定“黃河保護法”，以法治方式確立流域空間管控、環境總體規劃、水資源管理、污染防治、生態保護與修復、環境和安全風險防范、流域綜合管理等制度。其次，可以參照長江經濟帶模式，在國家層面建立強有力的協調機制，由國家發改委牽頭，盡快編制《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，并納入國家“十四五”規劃。另外，加強科學研究，加大黃河污染治理與環境執法力度，系統科學布局新興產業，加快聯動發展步伐。
九三學社中央目前有兩份提案關于黃河流域保護和治理。其提到，由中央財政牽頭，聯合九省區籌資成立綠色發展基金，并引導各方面資本進入基金，基金實施第三方獨立運營，重點支持上中游生態環境修復治理。強化綠色稅收、綠色信貸、綠色金融、生態環境損害賠償制度等政策落地。推行與土地、紅色旅游等資源的組合開發模式，以經營性收益反哺生態環保公益性投入。
九三學社中央另一份提案關注黃河金三角區域文物保護與區域旅游協調發展。其認為，晉陜豫黃河金三角區域文物保護與旅游發展缺乏協調發展機制，嚴重制約了以文物保護促進區域旅游業的蓬勃發展。建議由國家發改委牽頭，聯合國家文物局、文化旅游部，抓住國家“十四五”規劃的歷史機遇，推動該區域文物保護利用和旅游業高質量發展，為整個區域乃至國家跨區域合作統籌協調發展探索新路徑。
背景
今年以來黃河流域多省份摸底入河排污口
去年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。新中國成立以來黃河治理取得巨大成就，同時也要清醒看到，黃河一直體弱多病，水患頻繁，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題。
新京報記者曾專訪生態環境部黃河流域生態環境監督管理局副局長連煜。他談到，黃河水資源開發已突破警戒線，近30年間黃河魚類種群數量減少約一半，瀕危保護魚類資源減少超六成，強化流域生態環境監督和推進制度建設迫在眉睫。
他建議，應推進“黃河法”等法律法規與標準建設，試點研究和推動流域生態補償制度。今年將全力推進流域入河排污口的專項檢查與管控管理，黃河流域將迎來最嚴監管。
機構改革后，我國設立黃河流域生態環境監督管理局，作為生態環境部派出機構，主要負責流域生態環境監管和行政執法相關工作。這意味著，黃河流域管理機制再次理順。
生態環境部新聞發言人劉友賓曾表示，環境部將從多方面推進黃河流域生態環境治理，促進全流域高質量發展，包括加強黃河生態保護治理頂層設計，研究起草《黃河生態保護治理總體工作方案》等。另外，加強生態環境保護督察和監督執法，將黃河生態破壞和環境污染問題作為第二輪中央生態環境保護督察的重要內容。
今年以來，多個黃河流域省份啟動入河排污口檢查，此舉也將逐步摸清黃河流域環境問題底數。
(轉自新京報)
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